唐新华：美国技术联盟策略演变与国际战略格局重塑

内容提要

关键词

作者系清华大学国际关系研究院、清华大学国家治理与全球治理研究院副研究员

文章原载于《当代世界》2024年第5期，注释略

技术联盟是美国在技术政治战略框架下塑造科技霸权的主要战略路径。拜登政府执政以来，美国构建技术联盟第一阶段任务是实施“小院高墙”科技竞争策略，核心目的是管控战略性新兴技术与创新要素向竞争对手国家流动，其国内政策包括明确并扩大《关键和新兴技术清单》，补充和修订《出口管制条例》，扩展“外国直接产品规则”，推进《出口管制执法和增强法》立法程序等。为加强多边出口管制，美国和欧盟组建“美欧贸易和技术理事会”（TTC）并在“印太地区”建立四方安全对话（QUAD）、芯片四方联盟（Chip4）和印太经济框架（IPEF）等联盟机制。“小院高墙”策略的关键是盟伴立场、行动的一致性和互操作性，但在跨境数据流动、技术经贸市场、技术安全与发展等方面，美国与盟伴间存在多方面利益矛盾，如跨境数据流动不对称、数字市场补贴竞争、经济安全困境、零信任网络系统的互操作性挑战、数字生态系统分裂等结构性矛盾，这些困境都严重制约着跨大西洋数字连接的深度和稳定性。另外，印太经济框架谈判也因市场准入、劳工权利标准等陷入困境。过去几年，为推进“小院高墙”策略，美国耗费大量外交资源协调盟友立场，该策略代价高、难度大、稳定性差。在此背景下，美国逐步开始调整策略路径，致力于构建“多极技术联盟”，即联合传统盟友，吸纳非传统盟友，拉拢新兴市场国家和地区，核心目标不再是控制创新要素流动到竞争对手，而是在系统性大国竞争中布局结构性技术权力，体系化争夺新技术霸权。

多极技术联盟塑造结构性技术权力

在技术政治时代，技术权力成为国家间权力关系的核心支柱,争夺新技术权力是技术政治战略的根本目标。技术权力涉及高技术供应链、技术基础设施、算法与算力、技术标准规则、技术生态体系等多个领域，且随着新兴技术在多域空间融合中加速拓展。技术权力体系正处在聚合成型的关键期，而结构性技术权力是技术政治时代塑造国际权力体系和国际格局的关键变量，也是控制未来战略空间的基础。从技术应用逻辑看，决定结构性技术权力的要素包括关键技术基础设施、技术供应链体系和技术生态体系等，而这些正是当前美国主导的多极技术联盟的重点布局领域。

一、技术基础设施重建

2022年6月，在七国集团（G7）峰会上，美国联合其他成员宣布启动“全球基础设施和投资伙伴关系”(PGI)，强调要与合作伙伴加强对高标准和高质量基础设施的投资。PGI的战略目的是在亚洲、非洲、西半球建立和加强合作伙伴联盟，以在关键经济走廊布局技术基础设施。2023年G7峰会又提出建设“印度—中东—欧洲经济走廊”和“洛比托走廊”，重点围绕海底光缆、清洁能源网和下一代电信网络等新型基础设施，重塑从欧洲到亚洲的互联互通。为排挤竞争对手国家的基础设施投资，G7加强关键基础设施的安全规则制定。例如，2023年G7峰会强调要在数字领域增强信息与通信技术（ICT）基础设施的安全性和韧性，包括卫星系统移动控制和管理核心网络、海底光缆和云基础设施；对基础设施设备进行严格评估，安全标准要与“布拉格提案”现有措施及欧盟5G工具箱保持一致。关键基础设施的物理和网络安全风险是欧盟“经济安全”风险的重点，许多欧洲国家正重新评估其在关键电信基础设施方面对中国的“依赖”。2023年6月，欧盟委员会敦促尚未对高风险供应商全面实施剥离措施的成员国立即实施。在“印太地区”，四方安全对话启动了“四方基础设施协调小组”，推进“蓝点网络”制定新的基础设施建设标准以抗衡“一带一路”基础设施建设，构建以西方价值观为导向的基础设施合作伙伴关系。为提升美国—东盟数字伙伴关系水平，2022年3月，美国与新加坡建立了“美新增长与创新伙伴关系”；同年5月，“美国—东盟智慧城市伙伴关系”（USASCP）建立，为制定智慧城市建设明确了原则与框架。

多极技术联盟围绕未来战略新型基础设施领域快速布局。由于海底基础设施布局直接影响未来深海战略空间主导权，北约发起“数字海洋愿景”倡议。在“数字经济伙伴关系协定”框架下，美国与日本、澳大利亚等地区盟友及合作伙伴开展海底光缆标准谈判，重点在于筛选和认证供应商标准，并不断削弱中国南海地区和中国香港地区的海底光缆网络。一方面拒阻中国企业参与海底光缆国际项目，另一方面加速在全球建设新的海底光缆项目。2024年1月，美国与智利宣布开通洪堡海底光缆路线，成为连接南美洲和印度洋—太平洋地区的首条海底光缆；美国还联合芬兰、日本计划铺设一条连接大西洋和太平洋的海底光缆。在海底网络空间竞争加剧的同时，下一代量子网络基础设施合作也在建构中。美国计划在10年内建成量子互联网，正将量子合作协议纳入现有技术联盟框架中。美国、英国、日本、加拿大、意大利、比利时和奥地利等七国正联合开发基于卫星的量子加密网络——“联邦量子系统”（FQS），美日欧加已成立量子技术国际协会推动量子国际规则制定和知识产权管理合作，美韩加强量子经济发展联盟和量子工业协会间的合作，美日也已签署《东京量子合作声明》。2023年11月，美国国会众议院正式发布《国家量子倡议再授权法案》草案，要求白宫科学技术政策办公室制定一项与美国盟友合作开展量子研究的战略。

二、技术供应链体系重塑

在全球化进程中，很多国家采取安全上靠美国、经济上靠中国的“对冲战略”，与中国的技术经济合作和市场融合广泛且紧密，长久以来形成了复杂的技术供应链网络。美国很多盟友在新兴技术产业、市场、供应链等多个环节，特别是半导体、电池、光伏、风电、关键矿产等领域，与中国关系密切。为重塑安全与经济的平衡关系，特别是为打破亚太地区安全与经济的平衡格局，西方国家抛出所谓“非市场政策”“经济胁迫”“去风险”等新论调，并炒作“经济安全”概念，试图将“安全”和“经济”议题捆绑，目的是争夺技术供应链体系主导权。

美国重塑高技术供应链体系的目标是争夺新技术权力基础，并在全球新一轮技术经济体系中挤压竞争对手的发展空间。2022年4月，美国政府提议与韩国、日本、中国台湾地区建立“芯片四方联盟”。同年12月，美加澳等七国联合发起“可持续关键矿产联盟”，将在矿产领域制定更高的环境标准，并推动联盟内国家开展合作。2023年10月，“矿产安全合作伙伴关系”（MSP）协议下的14个国家和组织召开会议以加强合作，关键矿物供应链调整也在加速进行中。同年5月，印太经济框架部长级会议宣布IPEF供应链协议谈判实质性结束，将建立一个供应链风险框架。2024年2月24日，IPEF供应链协议正式生效。从战略平衡层面看，美国在“去风险”“友岸外包”等论调下重塑高技术供应链体系，将深度扰乱主要发达国家、地区国家与中国的供应链网络，导致关键供应链体系从“网络化”演变为“层级化”。在安全泛化与意识形态对抗加剧的形势下，美国对技术供应链、产业链、价值链的“去风险”，将进一步破坏亚太地区长期以来形成的战略平衡。

三、技术生态体系重构

技术生态体系是在技术基础设施、技术供应链基础之上形成的“软权力”，技术生态体系影响技术供应链全链条，决定技术市场规模和技术产业体系。美国实施“小院高墙”策略无法覆盖所有关键技术门类，因此转而采用多极技术联盟争夺技术生态体系中的结构性权力。2021年G7峰会公报提出建立一个值得信赖的、基于价值观的数字生态系统，以确保数字生态系统反映其价值观。2023年3月，美国发布的“推进技术民主”情况报告提到，“现在美国和其他民主国家正共同努力在第三波数字革命浪潮中塑造一个以韧性、完整性、开放性、信任和安全为特征的技术生态系统”。现阶段技术生态体系中的结构性权力的重点涉及技术标准竞争与技术价值观重塑等。

2023年5月，美国拜登政府发布《关键和新兴技术国家标准战略》，称该战略将加强美国在国际标准制定中的领导地位和竞争力，其设定的第四大目标就是要利用盟友推进国际标准体系建设。美国还通过美欧贸易和技术理事会启动战略标准化信息机制以实现跨大西洋信息共享。2023年5月，七国集团提出通过多利益相关方制定国际技术标准。6月，美欧贸易和技术理事会发布电动汽车充电基础设施技术建议联合制定标准。10月，美、英、加、澳、日联合成立全球电信联盟（GCOT），试图替代国际电信联盟（ITU）。美国正积极推进技术标准外交，发布《外国合作伙伴标准指南》，以多极技术联盟联合推动高科技国际技术标准和规则制定。

由于技术标准的一致性通常难以在短期内达成，需要长时间市场迭代才能“从下而上”实现，美国转而引入技术价值观“从上而下”重塑技术生态体系。2021年9月，四方安全对话在美国召开，提出打造开放、可访问且安全的技术生态系统，发布技术设计、开发、治理和使用原则。美国加大联盟和小多边协商，以新技术原则塑造“去中国化”技术生态。2022年4月，美国和60个合作伙伴发布《互联网未来宣言》,宣称通过盟友和伙伴关系基于西方价值观制定“可信”标准，全面开展网络安全风险评估与认证，建立“可信”数字生态系统，排除其认定的“不可信”网络基础设施和服务供应商。在2023年第二届“民主峰会”上，美国呼吁各国政府和企业在技术开发和使用各阶段都嵌入所谓“民主价值观”技术目标，如增进“数字民主倡议”，加强“网络自由联盟”等。

结构性技术权力重塑国际战略格局

技术基础设施和技术生态体系是构成国家实力增长的空间基础，技术供应链体系是实力增长的物质来源。美国构建多极技术联盟将导致关键供应链体系从“网络化”演变为“层级化”，加剧国家实力对比向“层级化”演变，中等强国和新兴市场国家原来维持“安全”与“经济”平衡的“对冲战略”或被解构，国家实力格局和战略关系将在非对称技术权力格局演变中重塑。

一、结构性技术权力竞争加剧使全球发展更趋失衡

历次工业革命都推动国家实力消长，技术因素对国家实力的主要影响是开拓新战略空间，丰富人类社会的生产力内涵。当前，新一轮工业革命对各国综合国力的塑造正在全面展开，多领域新兴技术创新正在多域空间融合中加速涌现。在战略空间融合中，国家实力要素并不同于地缘政治范式下的实力内涵，新型基础设施（通信网络、数据中心、云设施等）和技术生态系统成为国家实力增长的空间基础，新兴技术产业和市场（特别是数字市场）规模是驱动生产要素流动的主引擎，人才、数据、资本、算法、算力等是构成新质生产力的核心要素。技术联盟的战略目标是争夺新的实力要素，控制创新要素向竞争对手流动，主导关键技术供应链。技术联盟构筑技术扩散壁垒，致使国家实力增长更加不平衡。

不同于“小院高墙”策略下的技术联盟，多极技术联盟着重塑造结构性技术权力，而结构性技术权力不同于单一技术权力，将从系统效应层面影响国家综合实力。首先，新型基础设施，如量子互联网、卫星互联网、天基物联网、海底光缆、海底导航系统、下一代通信网络等，构筑起支撑国力可持续增长的战略空间。其次，技术生态的广度和深度决定市场和产业的范围与规模，技术标准共识决定技术市场范围和产业融合程度，市场规模带来的资金收益反过来促进更先进技术创新迭代，吸引全球创新人才，进一步巩固技术生态体系主导权，提升国家实力可持续增长的动力。美国加大力度推进技术标准外交，目的就是要在未来技术生态系统中发挥领导力。再次，技术供应链是连接技术基础设施、技术生态、数据要素、资本、创新人才等生产要素的命脉。美国推进的“友岸外包”策略是多极技术联盟在供应链重塑中的体现，最终目的是构建由其完全控制的关键供应链体系，最大限度压缩甚至切断竞争对手的供应链，这将扰乱主要发达国家、地区国家与中国现有的供应链网络。

美国建构的技术权力体系并不是要让世界形成两大技术生态并存的局面，而是要搭建新的“技术强权”和霸权体系，这一体系将呈现出“分层金字塔”结构形态。这种分层结构对供应链中的高技术要素流动构成“硬”约束，使高科技创新仅在同层流动。由于技术联盟所构筑的技术壁垒，国家间的技术鸿沟很难跨越，国家实力消长将加速向层级化演变，导致国际力量对比加速失衡。

二、对冲战略平衡加速演变冲击战略关系稳定

多极技术联盟使国家实力发展不平衡向层级化演变，大国战略平衡关系也面临被解构风险，其主要挑战在于美西方大肆鼓吹所谓“经济安全”正严重冲击广大发展中国家和新兴市场国家长期以来形成的“安全靠美国、经济靠中国”的对冲战略。美国联合一些国家抛出所谓“去风险”“经济胁迫”等新论调，目的就是要重塑全球安全与经济的战略平衡。2023年5月，G7峰会发布《G7经济韧性与经济安全声明》等文件，标志着美国以“经济安全”旗号，依托联盟伙伴关系，聚焦关键供应链、关键基础设施、新兴技术治理、国际技术标准、清洁能源经济等领域，试图构建政治、军事、经济、技术、资源等完全依赖美国的地区安全新架构。随着七国集团、欧盟、日本等发布“经济安全”战略文件，“去风险”论将加强美西方经济与技术的“安全化”共识。“经济安全”论调的主要战略目标是削弱地区国家与中国的技术经济合作，在经济与安全上形成非对称性对华战略竞争态势。

“印太地区”是美国试图重塑战略关系的重点地区。2022年3月，美国国会众议院外交委员会举行“印太经济框架”听证会，认为亚洲经济一体化正使亚太地区相对更“亚洲”，美国不仅要成为该地区“安全产品”提供者，更需投资于地区联盟和伙伴关系，使每个亚洲国家继续直接或间接地依赖美国。拜登政府推出《美国印太地区战略》和“印太经济框架”实施路径，重心在于塑造与中国进行长期战略竞争的非对称技术权力优势、安全格局和战略环境。针对“印太地区”的关键盟友，美国拉拢日本、韩国等采取与其一致的“经济安全”政策。美国同日本建立“美日竞争力和韧性伙伴关系”以加强关键新兴技术等领域的“经济安全”合作，日本国会于2022年5月批准了“通过综合经济措施促进国家安全法”。与此同时，美国让日本参与美英澳联盟（AUKUS）第二支柱(人工智能和高超音速等新兴国防技术)领域合作。美日韩三国领导人于2023年8月讨论进行“经济安全”政策协调，并启动“美韩下一代关键和新兴技术对话”。美印于2023年1月启动“关键和新兴技术倡议”以加强战略伙伴关系，印度也加入了美国主导的“矿产安全伙伴关系”。在美国等渲染的“经济安全”论冲击下，亚洲地区国家面临发展与安全困境，地缘政治与技术政治叠加，市场利益与安全泛化矛盾凸显，地区国家将被迫调整对冲策略，针对技术供应链、产业链、价值链加大“去风险”政策协同。

“跨大西洋伙伴关系”是拜登政府建立全球技术联盟的基石，美国还联合欧洲国家推进“经济安全”战略。欧洲国家本来在新兴技术产业领域与中国存在多元合作关系，如清洁能源、汽车、半导体、人工智能、通信技术等。2023年3月，美国和欧盟发表联合声明，强调加强“经济安全”和国家安全领域合作，继续通过美欧贸易和技术理事会及七国集团，加强“经济安全”政策协调。2023年6月，欧盟发布《欧洲经济安全战略》文件，称要建立欧洲“经济安全”风险框架，并与其他合作伙伴加强“经济安全”。欧盟认为如果不采取“经济安全”策略，合作伙伴就会与其他经济体结盟，欧盟将被分而治之。2024年1月，欧盟委员会公布新的“经济安全”战略文件，对外国投资进行更严格的审查，对出口和流向中国等竞争对手的技术进行管制，这对中欧合作带来新的挑战。美国塑造的意识形态对抗加剧了技术联盟的扩张和阵营对立，“去风险”论加速了经济与技术的“安全化”。

七国集团、欧盟、日本等发布“经济安全”战略文件，“去风险”论将加强经济与技术的“安全化”共识，在安全泛化与意识形态对抗加剧的形势下，针对技术供应链、产业链、价值链加大“去风险”政策协同，中等强国和新兴市场国家在“安全”和“经济”上的对冲平衡格局面临被解构风险，导致大国实力格局和战略关系在非对称技术权力格局中重塑。

多极技术联盟扩散下的“选择性全球化”

美国的技术联盟策略正向多极技术联盟调整，其重心从控制创新要素向竞争对手流动，转向侧重体系化争夺高技术供应链、数字基础设施、技术标准竞争、技术规则等结构性技术权力。围绕结构性技术权力的竞争将推动各国对新技术产业的激烈角逐，以技术供应链主导权为重心的“经济安全”论，将在一定程度上重塑国际关系格局，特别是对“全球南方”国家的团结性和整体性构成新挑战。

美国构建多极技术联盟策略已超越传统安全同盟范畴，根据不同领域技术政治竞争特点选择不同联盟组合，特别是在供应链重塑过程中选择特定合作伙伴、重构经济安全格局的态势下，“选择性全球化”或成为全球治理进程的一种新态势。在“选择性全球化”趋势下，美国的多极技术联盟政策在其政治选举周期后战术上或有所调整，但战略路径将进一步强化。

基于多极技术联盟策略，美国将有针对性地选择合作伙伴，以便在尽可能短的时间内掌控关键技术供应链主导权，并将其主导的新兴技术标准规则扩散到全球市场。因此，完全逆全球化或完全的全球化都不符合美国技术政治的战略目标，美国将寻求“选择性全球化”方向，如何塑造结构性技术权力是“选择”盟友与合作伙伴的重要参考。任何新兴技术的创新应用和迭代都依赖技术市场，市场规模占有率决定着新兴技术迭代创新水平和速度，特别是数字技术尤为明显。从争夺市场主导权的层面看，美国的策略不是完全“脱钩”，而是试图形成有极差分层化（“分层金字塔”）的技术权力体系。技术权力体系、技术供应链、技术市场等决定着美国技术联盟政策的内在逻辑和演变方向，多极技术联盟将伴随大国技术政治战略竞争不断深化。

美国推动构建的技术联盟本质上是霸权主义和强权政治的产物，多极技术联盟的框架基于政治“信任”等级，内嵌着不平衡和不对等的技术权力“食物链”。一些西方国家以“去风险”为旗号的“经济安全”论，是新保守主义在国际经济和技术合作领域推行泛安全化的新表现，是冷战思维、集团政治和阵营对抗逻辑的衍生品，这将进一步扩大全球技术鸿沟，导致世界发展更加不平衡，地缘政治关系更趋错综复杂。只有坚持普遍安全、开放包容的理念，推动构建和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢的全球科技共同体，以科技互惠合作推进全球经济社会可持续发展，以科技文明交流互鉴超越文明隔阂，才能推动人类社会实现持久和平和共同繁荣。

【本文是清华大学自主科研计划文科专项“美西方技术联盟对新发展格局的战略影响与应对策略研究”（2023THZWYY10）和国家社会科学基金重大项目“新时代下国际领导力研究”(21&ZD167)的成果】